編者按：

招標(biāo)人有定標(biāo)權(quán)，但沒有任意定標(biāo)權(quán)。本文從法律角度出發(fā)，結(jié)合《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》相關(guān)規(guī)定和評(píng)定分離改革實(shí)踐，圍繞限制招標(biāo)人定標(biāo)權(quán)的正當(dāng)性展開分析，并澄清其邊界，以供同行參考。

招標(biāo)人是提出和確定擬招標(biāo)項(xiàng)目、辦理有關(guān)審批手續(xù)、落實(shí)項(xiàng)目資金來源等的主體，且負(fù)責(zé)提出招標(biāo)方案、決定招標(biāo)方式、編制招標(biāo)文件、發(fā)布招標(biāo)公告、審查潛在投標(biāo)人資格、主持開標(biāo)、組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)、確定中標(biāo)人、簽訂合同等，因此在招投標(biāo)法律體系中明確招標(biāo)人的定標(biāo)權(quán)具有深刻的合理性與正當(dāng)性基礎(chǔ)，同時(shí)，國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，基于其項(xiàng)目性質(zhì)和資金的公共屬性，對(duì)其定標(biāo)權(quán)進(jìn)行一定的限制也勢在必行。

一、從“評(píng)定分離”之爭說起

《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》（以下簡稱《條例》）規(guī)定，“評(píng)標(biāo)委員會(huì)推薦排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人”（以下簡稱專家定標(biāo)），但幾乎在《條例》開始實(shí)施的同時(shí)，深圳也出現(xiàn)了“評(píng)定分離”改革。經(jīng)過十幾年的實(shí)踐，這一改革在全國各地得到不同程度的推廣。

盡管各地“評(píng)定分離”實(shí)踐遍地開花，但質(zhì)疑的聲音也絡(luò)繹不絕。有人認(rèn)為“當(dāng)前部分地區(qū)的‘評(píng)定分離’做法潛藏廉政風(fēng)險(xiǎn)”“部分地區(qū)的‘評(píng)定分離’試點(diǎn)缺乏法律法規(guī)依據(jù)”“‘評(píng)定分離’把原本在一個(gè)階段完成的工作分解成兩階段完成，不利于提高評(píng)標(biāo)定標(biāo)工作效率及保密公正定標(biāo)的初衷”，甚至有投標(biāo)人認(rèn)為這種改革是一種倒退，對(duì)其合法性和合理性存在質(zhì)疑。

支持、肯定“評(píng)定分離”者認(rèn)為，《條例》“專家定標(biāo)”的規(guī)定使“招標(biāo)人的自主性越來越差，失去了招標(biāo)選擇的話語權(quán)，造成了責(zé)權(quán)錯(cuò)位”。還有人認(rèn)為“專家定標(biāo)”導(dǎo)致“評(píng)標(biāo)委員會(huì)權(quán)責(zé)不對(duì)等”。項(xiàng)目業(yè)主更坦言“專家定標(biāo)”是“包辦婚姻”，結(jié)果是“招標(biāo)的‘擇優(yōu)’需求越來越被削弱”。監(jiān)管者也發(fā)現(xiàn)，“專家定標(biāo)”原本的期待是評(píng)標(biāo)委員會(huì)具備專業(yè)素質(zhì)和獨(dú)立性，能保證評(píng)標(biāo)結(jié)果客觀、科學(xué)、公正，但現(xiàn)實(shí)卻可能是“評(píng)標(biāo)專家不僅良莠不齊，而且存在腐敗”。

綜合觀察，無論理論還是實(shí)踐層面，雖然關(guān)于“評(píng)定分離”的相關(guān)爭論至今還未統(tǒng)一，但對(duì)于招標(biāo)人的定標(biāo)權(quán)應(yīng)得到限制這一點(diǎn)并無異議，且對(duì)維護(hù)招標(biāo)人定標(biāo)權(quán)也有共識(shí)，這在《招標(biāo)投標(biāo)法（修訂草案公開征求意見稿）》提出“根據(jù)評(píng)標(biāo)結(jié)果確定中標(biāo)人”上也得到了印證和支持?？梢?，“評(píng)定分離”的爭論只是表象，根本上還是應(yīng)當(dāng)回到招標(biāo)人定標(biāo)權(quán)的限制及其邊界上來討論。

然而，《招標(biāo)投標(biāo)法》在定標(biāo)權(quán)的規(guī)定上并不清晰，特別是疊加《條例》的“專家定標(biāo)”規(guī)定后，加之各地方性法規(guī)、規(guī)章及其配套制度規(guī)定不一，更加劇了定標(biāo)權(quán)限制的分歧。這既不利于招標(biāo)制度的科學(xué)合理設(shè)計(jì)，也是引發(fā)“評(píng)定分離”正當(dāng)性、合法性討論的根源，因此對(duì)定標(biāo)權(quán)的規(guī)范亟待從法律體系層面予以系統(tǒng)解決。本文試圖在對(duì)“專家定標(biāo)”進(jìn)行理論探討的基礎(chǔ)上，圍繞定標(biāo)權(quán)限制的正當(dāng)性進(jìn)行分析，并澄清其邊界。

二、限制定標(biāo)權(quán)的既有論證不足                             

作為限制招標(biāo)人定標(biāo)權(quán)的主要制度和措施，“專家定標(biāo)”規(guī)定的邏輯結(jié)構(gòu)是“國有資金占控股或者主導(dǎo)地位+依法必須進(jìn)行招標(biāo)=評(píng)標(biāo)即定標(biāo)=專家定標(biāo)”。《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例釋義》（以下簡稱《條例釋義》）關(guān)于該規(guī)定進(jìn)行的相關(guān)說明表示，該規(guī)定“一是貫徹‘三公’原則；二是落實(shí)擇優(yōu)選擇中標(biāo)人的規(guī)定；三是有利于提高公信力”。但有三個(gè)問題值得商榷和進(jìn)一步追問：為什么限于國有資金占控股或主導(dǎo)地位項(xiàng)目？為什么由專家來定標(biāo)？定標(biāo)主體責(zé)任歸屬是誰？

首先，“專家定標(biāo)”的資金邏輯行不通。從規(guī)定可以推理得出，根據(jù)資金性質(zhì)，將依法必招項(xiàng)目分為“國有資金占控股或者主導(dǎo)地位項(xiàng)目”和“非國有資金占控股或者主導(dǎo)地位項(xiàng)目”，進(jìn)而明確前者實(shí)行“專家定標(biāo)”，但實(shí)際上兩者顯然缺乏足夠關(guān)聯(lián)。因?yàn)閺馁Y金所有權(quán)角度看，項(xiàng)目的資金來源及其占比固然可以成為定標(biāo)權(quán)歸屬的判斷依據(jù)之一，但評(píng)標(biāo)專家顯然并非資金“所有權(quán)人”，評(píng)標(biāo)專家和資金也沒有任何直接關(guān)聯(lián)。因此從資金來源及其占比多少規(guī)定“專家定標(biāo)”缺乏足夠的正當(dāng)性邏輯。

其次，“專家定標(biāo)”增加公信力、促進(jìn)擇優(yōu)的邏輯不成立。其一，“評(píng)標(biāo)是否等于定標(biāo)”，值得進(jìn)一步追問。專家角色的本質(zhì)作用是提供專業(yè)知識(shí)服務(wù)的參謀和智囊，是輔助者而非決策者。評(píng)標(biāo)和定標(biāo)是招標(biāo)過程中的兩個(gè)環(huán)節(jié)，評(píng)標(biāo)是確定中標(biāo)者的候選人，而定標(biāo)是最終確定中標(biāo)者并與其達(dá)成合作協(xié)議的過程?！皩＜以u(píng)標(biāo)即定標(biāo)”混淆了評(píng)標(biāo)與定標(biāo)的概念及其內(nèi)涵，屬于強(qiáng)行“捆綁”。其二，退一步而言，基于評(píng)委具備相關(guān)的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，即使承認(rèn)“專家定標(biāo)”具有一定的專業(yè)合理性，“專家定標(biāo)”也只是有可能“增加公信力、促進(jìn)擇優(yōu)”，因?yàn)槎?biāo)不僅需要專業(yè)的知識(shí)，還需要公正的操守，而實(shí)踐表明，專家同樣逃不脫“權(quán)力可能導(dǎo)致腐敗”的定律，且由于監(jiān)管缺失而更加隱蔽，更加難以監(jiān)管。除此之外，“專家定標(biāo)”還可能陷入“專業(yè)偏見”的認(rèn)知盲區(qū)。

最后，“專家定標(biāo)”規(guī)定導(dǎo)致定標(biāo)主體責(zé)任缺失。由于“評(píng)標(biāo)即定標(biāo)”，定標(biāo)主體責(zé)任變得模糊不清。專家通常只是按照評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)標(biāo)方法“走程序”，而不對(duì)評(píng)標(biāo)結(jié)果負(fù)責(zé)。這種情況下如果出現(xiàn)了問題很難確定責(zé)任歸屬。此外，“專家定標(biāo)”這一看上去“專業(yè)、科學(xué)、獨(dú)立”的程序，不僅導(dǎo)致有能力、有意愿、有擔(dān)當(dāng)?shù)牟糠终袠?biāo)人“在實(shí)踐中常常面臨著不能承受之重”，承擔(dān)著違反“專家定標(biāo)”規(guī)定的嫌疑，還導(dǎo)致能力或意愿欠缺的部分招標(biāo)人“理直氣壯”的不擔(dān)當(dāng)、不作為，畢竟“專家定標(biāo)”規(guī)定一勞永逸地為招標(biāo)人逃避主體責(zé)任提供了法定依據(jù)。

三、定標(biāo)權(quán)限制的邊界

現(xiàn)行《招標(biāo)投標(biāo)法》是一部程序法，主要涉及中標(biāo)各方主體之間的相互配合協(xié)作，這使得整個(gè)招投標(biāo)法律體系對(duì)實(shí)體性權(quán)利缺乏系統(tǒng)性的安排。建議將現(xiàn)行立法中的“中標(biāo)”章節(jié)及其規(guī)定修改為“定標(biāo)”，以明確落實(shí)招標(biāo)人自主權(quán)和壓實(shí)定標(biāo)主體責(zé)任。

定標(biāo)權(quán)的配置可以拆解為定標(biāo)權(quán)歸屬、定標(biāo)的權(quán)限范圍和定標(biāo)程序三個(gè)層面。

首先是定標(biāo)權(quán)的歸屬。對(duì)于《條例》規(guī)定的“專家定標(biāo)”，部分業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為《條例》是“評(píng)定合一”的，即評(píng)標(biāo)委員會(huì)既評(píng)標(biāo)又定標(biāo)。也有觀點(diǎn)認(rèn)為是政府公權(quán)力在定標(biāo)，“剝奪了《招標(biāo)投標(biāo)法》賦予招標(biāo)人‘根據(jù)評(píng)標(biāo)委員會(huì)提出的書面評(píng)標(biāo)報(bào)告和推薦的中標(biāo)候選人確定中標(biāo)人’的權(quán)利”。還有觀點(diǎn)在列舉《條例》規(guī)定的，招標(biāo)人可以否定評(píng)標(biāo)委員會(huì)推薦排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人的15種法定情形后，認(rèn)為“定標(biāo)權(quán)始終在招標(biāo)人手里，只是很多時(shí)候招標(biāo)人沒有依法行使其法定權(quán)利（力）而已”。定標(biāo)權(quán)歸屬于誰？不同人的理解竟然有三種不同答案。究其原因，其一在于無論是《招標(biāo)投標(biāo)法》還是《條例》都沒有明確對(duì)定標(biāo)權(quán)作出規(guī)定。其二在于《條例》的規(guī)定論證不足、認(rèn)知錯(cuò)位，這也提醒我們，一旦認(rèn)知在因果關(guān)系上發(fā)生錯(cuò)位，據(jù)此作出的有關(guān)抉擇就不無爭議，甚至引發(fā)混亂。

招標(biāo)人的定標(biāo)權(quán)沒有明確的法律法規(guī)依據(jù)，這似乎是法律法規(guī)的一個(gè)漏洞和盲點(diǎn)。事實(shí)上，招標(biāo)是基本經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，招標(biāo)人是以擇優(yōu)選擇中標(biāo)人為目的提出招標(biāo)項(xiàng)目、進(jìn)行招標(biāo)的民事主體。定標(biāo)權(quán)是招標(biāo)人自主決策權(quán)的自然延伸，這是一項(xiàng)民事基本權(quán)利。定標(biāo)權(quán)的歸屬是《立法法》第十一條規(guī)定的只能由法律制定的“民事基本制度”“基本經(jīng)濟(jì)制度”。《條例》作為行政法規(guī)剝奪招標(biāo)人的定標(biāo)權(quán)，可能構(gòu)成越權(quán)立法。

其次是定標(biāo)的權(quán)限范圍?！案鶕?jù)評(píng)標(biāo)結(jié)果確定中標(biāo)人”是《招標(biāo)投標(biāo)法（修訂草案公開征求意見稿）》對(duì)此的初步考慮和框架性安排。但很顯然，招標(biāo)人定標(biāo)的“根據(jù)”并非僅限于評(píng)標(biāo)結(jié)果。權(quán)利與責(zé)任是一對(duì)緊密相連的概念。權(quán)利是指個(gè)人或組織擁有的合法的、可以行使的自由和利益；而責(zé)任則是指權(quán)利的行使所帶來的義務(wù)和后果。當(dāng)下的定標(biāo)權(quán)制度的整體設(shè)計(jì)，似乎在躲避對(duì)定標(biāo)權(quán)作出清晰規(guī)定的同時(shí)，導(dǎo)致定標(biāo)責(zé)任主體越來越模糊。以至于業(yè)內(nèi)有觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)行招投標(biāo)法律體系，目的似乎只有一個(gè)“反腐”，結(jié)果卻是“沒有任何人需要對(duì)招投標(biāo)（擇優(yōu)）結(jié)果負(fù)責(zé)”。

實(shí)際上，權(quán)利的邊界就是責(zé)任。工程招標(biāo)是投資活動(dòng)，除了短期利益，還應(yīng)注重長遠(yuǎn)利益，還需要主動(dòng)追求國家和社會(huì)的公共利益、社會(huì)效益的最大化。定標(biāo)權(quán)的行使必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和后果。在招投標(biāo)活動(dòng)中，招標(biāo)人的自主權(quán)如果越來越少，主體責(zé)任意識(shí)也自然越來越弱。《條例》亟待從強(qiáng)化招標(biāo)人主體責(zé)任意識(shí)角度進(jìn)行修改，規(guī)范定標(biāo)權(quán)的權(quán)限。具體而言，招標(biāo)人不是“根據(jù)評(píng)標(biāo)結(jié)果確定中標(biāo)人”，而是應(yīng)根據(jù)招標(biāo)文件定標(biāo)辦法，綜合考量國家和社會(huì)的公共利益、社會(huì)效益，堅(jiān)持短期利益與長遠(yuǎn)利益相結(jié)合，從評(píng)標(biāo)結(jié)果中確定中標(biāo)人。

最后是定標(biāo)的程序。關(guān)鍵是招標(biāo)人應(yīng)選擇科學(xué)合理的定標(biāo)方法，定標(biāo)方法一般包括價(jià)格競爭法、信用競爭法、票決定標(biāo)法、集體議事法等，這些定標(biāo)方法各有優(yōu)劣。除了要結(jié)合項(xiàng)目性質(zhì)（如對(duì)于技術(shù)難度較低的項(xiàng)目，可采用價(jià)格競爭法），還應(yīng)具體把握鼓勵(lì)招標(biāo)人定標(biāo)的保護(hù)政策，對(duì)不同招標(biāo)人視其是否有意愿、是否有能力以及影響力大小有區(qū)別的對(duì)待。根據(jù)招標(biāo)人意愿與能力的匹配性，招標(biāo)人具體可能存在四種狀態(tài)：無能力、愿擔(dān)當(dāng)；有能力、愿擔(dān)當(dāng)；無能力、不擔(dān)當(dāng)；有能力、不擔(dān)當(dāng)，與之相適應(yīng)，應(yīng)分別采取授權(quán)、激勵(lì)、培養(yǎng)措施或限制招標(biāo)人的定標(biāo)權(quán)。

此外， 需要特別強(qiáng)調(diào)的是，從敢于擔(dān)當(dāng)或?qū)ㄔO(shè)工程負(fù)責(zé)的角度出發(fā),一般招投標(biāo)項(xiàng)目不建議采用直接抽簽定標(biāo)法。

四、結(jié)語

“評(píng)定分離”的正當(dāng)性和合理性意義固然不容小覷，但國家主導(dǎo)、政策先行、地方先試使得這項(xiàng)改革創(chuàng)新在治理有效性與形式合法性之間產(chǎn)生了巨大的張力。從招投標(biāo)制度構(gòu)建初衷來看，除了預(yù)防腐敗外，還有引入市場競爭機(jī)制促進(jìn)擇優(yōu)的考慮，如何平衡兩者的關(guān)系，法治面臨不少挑戰(zhàn)。定標(biāo)權(quán)限制的是否正當(dāng)、合理，歸根結(jié)底還是要看是否能夠真正促進(jìn)招投標(biāo)活動(dòng)的公正和擇優(yōu)的平衡與統(tǒng)一。

作者：尹劍斌   陳宇玲

作者單位：杭州師范大學(xué)

來源：《招標(biāo)采購管理》2023年第9期