工程總承包聯(lián)合體十大法律問(wèn)題解析
工程總承包聯(lián)合體十大法律問(wèn)題解析
“聯(lián)合體投標(biāo)”是指兩個(gè)及以上的法人單位或其他組織以一個(gè)投標(biāo)人的身份參與投標(biāo)的方式。我國(guó)于1999年8月30日發(fā)布的《招標(biāo)投標(biāo)法》第31條即明確規(guī)定并認(rèn)可了聯(lián)合體投標(biāo)，且該規(guī)定在2017年的《招標(biāo)投標(biāo)法》修訂中也得以保留。實(shí)踐中，基于項(xiàng)目本身體量的考慮，相當(dāng)數(shù)量的大型項(xiàng)目招標(biāo)人在招標(biāo)文件或公告中也明確認(rèn)可聯(lián)合體投標(biāo)，這一投標(biāo)方式被廣泛地應(yīng)用于建設(shè)工程領(lǐng)域。
隨著住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)于2019年12月23日發(fā)布《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》，確立了工程總承包單位應(yīng)當(dāng)同時(shí)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)和施工資質(zhì)的門(mén)檻后，越來(lái)越多僅具有單一資質(zhì)的單位選擇使用聯(lián)合體投標(biāo)的方式進(jìn)行工程總承包。由于聯(lián)合體總承包模式中涉及各聯(lián)合體成員之間、聯(lián)合體與發(fā)包人之間的法律關(guān)系，較普通投標(biāo)模式更為復(fù)雜，也導(dǎo)致了聯(lián)合體工程總承包模式在實(shí)務(wù)中存在大量問(wèn)題。
本文擬從如下十大問(wèn)題入手，通過(guò)從法律規(guī)定、司法實(shí)踐等多角度結(jié)合探討聯(lián)合體工程總承包的相關(guān)實(shí)務(wù)，期待提供有益參考。
一、招標(biāo)人在招標(biāo)文件中明確“不接受聯(lián)合體投標(biāo)”是否違法？
根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》的規(guī)定，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在資格預(yù)審公告、招標(biāo)公告或者投標(biāo)邀請(qǐng)書(shū)中載明是否接受聯(lián)合體投標(biāo)。由此可知招標(biāo)人有接受或不接受聯(lián)合體投標(biāo)的權(quán)利，因此原則上招標(biāo)人在招標(biāo)文件中明確“不接受聯(lián)合體投標(biāo)”并不違法。
但值得注意的是，招標(biāo)人在行使不接受聯(lián)合體投標(biāo)的權(quán)利時(shí)需要明示，即必須要在資格預(yù)審公告、招標(biāo)公告或者投標(biāo)邀請(qǐng)書(shū)中作出明確說(shuō)明。如無(wú)特別說(shuō)明，則招標(biāo)人無(wú)權(quán)拒絕聯(lián)合體投標(biāo)。
綜上，筆者建議，如招標(biāo)人不愿接受聯(lián)合體的投標(biāo)，應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中予以明確。
二、聯(lián)合體成員一方對(duì)外分包聯(lián)合體另一方是否對(duì)該分包合同履行承擔(dān)連帶責(zé)任？
對(duì)于該問(wèn)題，實(shí)務(wù)中存在兩種不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為在法律法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定的情況下，聯(lián)合體一方與下游分包人所簽訂的合同不宜突破“合同相對(duì)性原則”要求聯(lián)合體的其他成員方對(duì)下游分包人承擔(dān)連帶責(zé)任；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，《建筑法》中規(guī)定，共同承包的各方對(duì)承包合同的履行承擔(dān)連帶責(zé)任。在工程總承包項(xiàng)目中聯(lián)合體一方與下游分包人簽訂、履行合同也應(yīng)視為履行總承包合同項(xiàng)下的義務(wù)，因此聯(lián)合體其他成員應(yīng)對(duì)前述的下游分包人承擔(dān)連帶責(zé)任。目前我國(guó)司法的實(shí)踐中對(duì)該問(wèn)題的處理也存在爭(zhēng)議，甚至出現(xiàn)截然相反的司法判例，這也對(duì)聯(lián)合體成員對(duì)外分包的風(fēng)險(xiǎn)防控及實(shí)務(wù)應(yīng)對(duì)帶來(lái)了挑戰(zhàn)。
因此筆者建議，聯(lián)合體成員在簽署聯(lián)合體協(xié)議時(shí)可明確約定聯(lián)合體其他方對(duì)于一方所簽署的分包合同不承擔(dān)連帶責(zé)任，或約定在聯(lián)合體其他方在因一方所簽署的分包合同而承擔(dān)了連帶責(zé)任時(shí)對(duì)該方享有追償權(quán)，以規(guī)避該風(fēng)險(xiǎn)。
三、業(yè)主明確同意的情況下聯(lián)合體之間能否約定對(duì)業(yè)主不承擔(dān)連帶責(zé)任？
該問(wèn)題目前存在一定爭(zhēng)議，在我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》中規(guī)定了聯(lián)合體各方就中標(biāo)項(xiàng)目向招標(biāo)人承擔(dān)連帶責(zé)任。一種觀點(diǎn)認(rèn)為該規(guī)定屬于法律強(qiáng)制性規(guī)定，招標(biāo)各方不能用約定來(lái)對(duì)抗法律強(qiáng)制規(guī)定，即使招標(biāo)方與聯(lián)合體中的某一方有特別約定，該約定也屬無(wú)效，不能起到規(guī)避責(zé)任的作用；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，該規(guī)定賦予招標(biāo)人了要求中標(biāo)的聯(lián)合體各方向自己承擔(dān)連帶責(zé)任的民事權(quán)利，一方面，目前我國(guó)法律并未禁業(yè)主（即招標(biāo)人）放棄要求聯(lián)合體成員向自己承擔(dān)連帶責(zé)任的權(quán)利，另一方面，業(yè)主放棄其向聯(lián)合體追究連帶責(zé)任的權(quán)利并未加重各方的義務(wù)，故在業(yè)主明確放棄向聯(lián)合體各方追究連帶責(zé)任的情況下，聯(lián)合體可以與業(yè)主簽署協(xié)議約定對(duì)業(yè)主不承擔(dān)連帶責(zé)任。
筆者傾向于第二種觀點(diǎn)，《招標(biāo)投標(biāo)法》中關(guān)于聯(lián)合體各方應(yīng)就中標(biāo)項(xiàng)目向招標(biāo)人承擔(dān)連帶責(zé)任的規(guī)定不應(yīng)被認(rèn)定為《民法典》第一百五十三條中的強(qiáng)制性規(guī)定。聯(lián)合體可以與業(yè)主簽訂協(xié)議，明確業(yè)主同意放棄向聯(lián)合體各方追究連帶責(zé)任，聯(lián)合體之間不再向業(yè)主承擔(dān)連帶責(zé)任，該約定應(yīng)認(rèn)定為有效。
但需要注意的是，如果聯(lián)合體之間無(wú)需向業(yè)主承擔(dān)連帶責(zé)任，應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)投標(biāo)時(shí)即予以做出明確的約定，而不能在中標(biāo)后，再簽訂有關(guān)協(xié)議予以免除連帶責(zé)任，否則，該約定涉嫌改變了招標(biāo)投標(biāo)實(shí)質(zhì)性內(nèi)容而無(wú)效。
四、聯(lián)合體的行政處罰責(zé)任承擔(dān)
目前，我國(guó)現(xiàn)行法律并未對(duì)聯(lián)合體承擔(dān)行政處罰責(zé)任是否應(yīng)“責(zé)任連帶”作出明確規(guī)定。同時(shí)，由于聯(lián)合體的性質(zhì)并不屬于行政處罰責(zé)任的承擔(dān)主體，故當(dāng)聯(lián)合體中出現(xiàn)了違反行政法律規(guī)定的行為，行政機(jī)關(guān)原則上將依據(jù)聯(lián)合體各方的行為分別進(jìn)行追責(zé)。
但值得注意的是，聯(lián)合體的牽頭方通常在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中具有實(shí)際管理權(quán)、決策權(quán)、指揮權(quán)等，在實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)在作出處罰時(shí)可能會(huì)對(duì)此予以酌情考慮。故在行政處罰責(zé)任中，聯(lián)合體各成員雖不對(duì)對(duì)方的行為承擔(dān)“連帶責(zé)任”，但成員彼此之間，尤其是牽頭方對(duì)其他成員是否有盡到必要的管理責(zé)任，也是行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰時(shí)的考量因素之一。
筆者建議，在工程總承包項(xiàng)目過(guò)程中，無(wú)論是負(fù)責(zé)施工還是設(shè)計(jì)部分的工作，都應(yīng)注意在法律法規(guī)的界限范圍內(nèi)進(jìn)行項(xiàng)目執(zhí)行，同時(shí)作為牽頭方還應(yīng)盡到管理責(zé)任，避免因自身或聯(lián)合體成員方違反行政法律法規(guī)而被追究行政責(zé)任。
五、聯(lián)合體能否將設(shè)計(jì)或施工主體結(jié)構(gòu)進(jìn)行分包？
在《招標(biāo)投標(biāo)法》中明確禁止了將中標(biāo)項(xiàng)目的部分主體、關(guān)鍵性工作分包給他人，在《建筑法》中也規(guī)定了施工總承包的，建筑工程主體結(jié)構(gòu)的施工必須由總承包單位自行完成。同時(shí)從住建部《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見(jiàn)》文件內(nèi)容來(lái)看，工程總承包項(xiàng)下的違法分包是指當(dāng)總承包人自行實(shí)施設(shè)計(jì)時(shí)將設(shè)計(jì)主體業(yè)務(wù)分包，或總承包人自行實(shí)施施工時(shí)將施工主體業(yè)務(wù)分包。簡(jiǎn)而言之，在工程總承包模式下，工程總承包單位將自己實(shí)施的設(shè)計(jì)或施工主體分包會(huì)被認(rèn)定為違法；而在聯(lián)合體工程總承包的情況下，聯(lián)合體內(nèi)部通常會(huì)約定由一方實(shí)施設(shè)計(jì)工作，另一方實(shí)施施工工作或由一方既負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)也負(fù)責(zé)施工，此時(shí)聯(lián)合體作為一個(gè)整體而言是既實(shí)施設(shè)計(jì)又實(shí)施施工，聯(lián)合體如將設(shè)計(jì)或施工主體結(jié)構(gòu)進(jìn)行分包的行為將可能涉嫌違法分包。
筆者建議，在工程總承包中，聯(lián)合體應(yīng)避免將設(shè)計(jì)或施工的主體結(jié)構(gòu)進(jìn)行分包。
六、哪些情形會(huì)被認(rèn)定為構(gòu)成聯(lián)合體內(nèi)部轉(zhuǎn)包？
根據(jù)《建筑工程施工發(fā)包與承包違法行為認(rèn)定查處管理辦法》的規(guī)定，在建筑工程施工領(lǐng)域，聯(lián)合體一方不進(jìn)行施工也未對(duì)施工活動(dòng)進(jìn)行組織管理的，并且向聯(lián)合體其他方收取管理費(fèi)或者其他類似費(fèi)用的，視為聯(lián)合體一方將承包的工程轉(zhuǎn)包給聯(lián)合體其他方。雖然該規(guī)定并未將工程總承包領(lǐng)域納入其中，但在四川、遼寧、新疆等省份均出臺(tái)了相應(yīng)的文件，規(guī)定采用聯(lián)合體方式承包工程總承包項(xiàng)目的，在聯(lián)合體分工協(xié)議中約定或者在項(xiàng)目實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，聯(lián)合體一方既不實(shí)施工程設(shè)計(jì)或者施工業(yè)務(wù)，也不對(duì)工程實(shí)施組織管理，且向聯(lián)合體其他成員或者以分包形式收取管理費(fèi)或者其他類似費(fèi)用的，屬于聯(lián)合體一方將承包的工程轉(zhuǎn)包給其他方。
因此，從目前已有的法律法規(guī)及政策性文件來(lái)看，認(rèn)定聯(lián)合體內(nèi)部轉(zhuǎn)包的構(gòu)成要件包括：（1）聯(lián)合體一方成員不實(shí)施工程設(shè)計(jì)或者施工業(yè)務(wù)；（2）該聯(lián)合體成員亦不對(duì)工程實(shí)施組織管理；（3）該聯(lián)合體成員向聯(lián)合體其他成員或者以分包形式收取管理費(fèi)或者其他類似費(fèi)用。筆者建議，在簽訂聯(lián)合體內(nèi)部協(xié)議時(shí)應(yīng)避免構(gòu)成上述要件。
七、如何認(rèn)定聯(lián)合體之間內(nèi)部分包協(xié)議的法律效力？
在《建筑工程施工發(fā)包與承包違法行為認(rèn)定查處管理辦法》中對(duì)違法分包的行為進(jìn)行了明確的規(guī)定，且對(duì)于聯(lián)合體內(nèi)部之間的分包法律并未明確禁止；同時(shí)，盡管在《民法典》規(guī)定禁止分包單位將其承包的工程再分包，但聯(lián)合體工程總承包模式中，聯(lián)合體作為工程總承包單位不應(yīng)被認(rèn)定為《民法典》規(guī)定中所指的“分包單位”，即聯(lián)合體內(nèi)部的分包不應(yīng)被視為分包單位的再分包。
因此，筆者認(rèn)為，如聯(lián)合體之間內(nèi)部分包協(xié)議不具有法律所規(guī)定的無(wú)效情形，也不落入法律法規(guī)對(duì)違法分包認(rèn)定情形規(guī)定的情況下，該內(nèi)部分包協(xié)議原則上應(yīng)認(rèn)定為有效。
八、聯(lián)合體之間如何開(kāi)具發(fā)票如何收款？
在法律關(guān)系上，聯(lián)合體各方與業(yè)主之間分別構(gòu)成了相應(yīng)的工程合同關(guān)系，在各自工程承包范圍與業(yè)主之間達(dá)成交易，為業(yè)主提供服務(wù)或產(chǎn)品。故，通常情況下，業(yè)主應(yīng)當(dāng)根據(jù)聯(lián)合體之間的分工協(xié)議，將相應(yīng)的工程款支付給相應(yīng)的聯(lián)合體成員方，聯(lián)合體成員分別向業(yè)主開(kāi)具相應(yīng)的增值稅發(fā)票。這種開(kāi)票收款的模式，是最符合有關(guān)法律及財(cái)稅管理規(guī)定的，真正做到了“四流合一”。
但在實(shí)務(wù)中，出于各種目的，聯(lián)合體之間的開(kāi)票收款往往會(huì)按以下模式執(zhí)行：
業(yè)主將全部工程款支付給聯(lián)合體牽頭方，牽頭方向業(yè)主開(kāi)具全額增值稅發(fā)票，牽頭方再將相應(yīng)的部分工程款支付給成員方，成員方向牽頭方開(kāi)具相應(yīng)的增值稅發(fā)票。同時(shí)，為滿足所謂合規(guī)要求，牽頭方在向成員方支付工程款時(shí)，雙方簽訂“工程分包合同”。這種模式看似合理，實(shí)質(zhì)上存在較大的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，牽頭方向業(yè)主開(kāi)具全部工程款的增值稅發(fā)票，但實(shí)質(zhì)性并非牽頭方向業(yè)主提供全部的工程服務(wù)，牽頭方與成員方之間亦非分包合同關(guān)系，兩者之間并未實(shí)際產(chǎn)生交易關(guān)系，與“四流合一”原則是完全不符的。
筆者建議，對(duì)于聯(lián)合體模式的開(kāi)票收款，應(yīng)當(dāng)由聯(lián)合體各方，根據(jù)各自的分工范圍所對(duì)應(yīng)的合同金額，各自開(kāi)票、各自收款，確保依法合規(guī)。
九、聯(lián)合體中標(biāo)后聯(lián)合體一方拒絕簽約，如何處理？
根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，聯(lián)合體中標(biāo)的，聯(lián)合體各方應(yīng)當(dāng)共同與招標(biāo)人簽訂合同，就中標(biāo)項(xiàng)目向招標(biāo)人承擔(dān)連帶責(zé)任。同時(shí)在《招投標(biāo)法實(shí)施條例》中規(guī)定，資格預(yù)審后聯(lián)合體增減、更換成員的，其投標(biāo)無(wú)效。而當(dāng)聯(lián)合體中的一方退出時(shí)，此時(shí)的聯(lián)合體實(shí)際上已經(jīng)殘缺，不再是當(dāng)初中標(biāo)的主體，主體資格也隨之失去。中標(biāo)后，如果聯(lián)合體一方拒絕簽約，招標(biāo)人無(wú)法僅與其中一方簽約，應(yīng)當(dāng)視為聯(lián)合體放棄中標(biāo)，招標(biāo)人可以依法追究聯(lián)合體雙方拒絕簽約的法律責(zé)任。
因此，筆者建議，在選擇聯(lián)合體的成員時(shí)應(yīng)謹(jǐn)慎、仔細(xì)，避免發(fā)生中標(biāo)后退出的情況，同時(shí)可在投標(biāo)之前各方簽訂的聯(lián)合體協(xié)議中約定，如一方在中標(biāo)后退出則需給付其他方一定數(shù)額的違約金。正所謂丑話說(shuō)在前面，在聯(lián)合體投標(biāo)時(shí)切忌因不確定是否能中標(biāo)而忽視了彼此之間違約責(zé)任承擔(dān)的約定。
十、在履約過(guò)程中聯(lián)合體一方擅自退出聯(lián)合體另一方能否繼續(xù)履行合同？
聯(lián)合體與業(yè)主簽訂工程總承包合同后，各方應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)合同約定及分工協(xié)議履行各自的義務(wù)，不得擅自拒絕履行合同，不得擅自退出聯(lián)合體。
如果一方擅自退出聯(lián)合體，但另一方愿意繼續(xù)履行合同，應(yīng)當(dāng)如何處理呢？對(duì)此，筆者認(rèn)為，可以按以下方式處理：
在聯(lián)合體一方退出的情況下，屬于聯(lián)合體的根本違約，業(yè)主可以依法直接解除全部合同，要求聯(lián)合體承擔(dān)違約責(zé)任。業(yè)主也可以要求聯(lián)合體另一方，繼續(xù)履行，完成合同范圍內(nèi)的全部工作，或者部分解除合同，要求聯(lián)合體一方繼續(xù)履行自身應(yīng)當(dāng)完成的工作。當(dāng)然如果聯(lián)合體一方違約退出后，聯(lián)合體守約方不具備相應(yīng)的工程企業(yè)資質(zhì)，則工程總承包合同應(yīng)當(dāng)予以解除，或?qū)τ谑丶s方不具有資質(zhì)部分的工程另行由業(yè)主委托，部分解除工程總承包合同。
聯(lián)合體一方違約退出后，無(wú)論如何處理，均不能免除其違約責(zé)任，一方面業(yè)主可以要求違約退出方承擔(dān)違約責(zé)任，賠償經(jīng)濟(jì)損失，同時(shí)，要求聯(lián)合體守約方承擔(dān)連帶責(zé)任。聯(lián)合體守約方亦可以依據(jù)聯(lián)合體協(xié)議有關(guān)約定，依法向聯(lián)合體違約方主張違約責(zé)任，要求其賠償全部經(jīng)濟(jì)損失。
本文來(lái)源：陽(yáng)光時(shí)代法律觀察
