政府投資項目工程總承包招標的關鍵點分析
工程總承包模式是政府投資項目主要的工程建設組織實施方式之一，招標工作不僅直接關系能否選定一個合格的總承包單位，而且影響整個工程的質量、工期、投資、合同管理等。本文從前期資料、發(fā)包人要求、招標控制價、合同價格形式、風險約定等方面對工程總承包招標的關鍵點進行探討，并結合工作實際提出建議。
一
前言
工程總承包主要采用EPC模式，即“設計－采購－施工”一體化模式，該模式在國際工程中應用非常廣泛。2016年以來，政府部門印發(fā)文件推廣工程總承包模式，并要求政府投資項目應帶頭推行。2019年，住房和城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《關于印發(fā)房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（建市規(guī)〔2019〕12號，以下簡稱《管理辦法》），對工程總承包管理作出進一步規(guī)范，對其向建設領域縱深推廣發(fā)揮了重要作用。我國政府投資項目具有影響范圍大、不以營利為目的、與人民群眾利益密切相關等特點，在推行工程總承包過程中，仍有許多值得探討的地方，本文將圍繞項目招標時應明確的關鍵點來探討工程總承包的特點。
二
某地區(qū)推廣工程總承包的情況
2016年，某地區(qū)被列入全國開展工程總承包試點名單，支持其在工程總承包建設管理體制機制、組織實施方式等方面進行改革創(chuàng)新、先行先試。近年來，該地區(qū)相繼出臺了一系列推行工程總承包的政策文件，明確指出2021年至2025年該地區(qū)政府投資新建項目全面采用工程總承包，部分地級市到 2025年新建項目工程總承包占比達到70% 以上。2021年，該地區(qū)住建部門印發(fā)《房屋建筑和市政基礎設施工程總承包招標評標暫行辦法》（以下簡稱《招標評標辦法》），對該地區(qū)的房屋建筑和市政基礎設施工程總承包招標評標活動作出進一步規(guī)范。目前，該地區(qū)工程建設項目招標投標活動已實現(xiàn)全流程電子化，EPC項目招標文件采用交易系統(tǒng)電子平臺模塊化編制（招標文件大多數(shù)條款只能勾選確定，只有部分條款招標人可自行編制），但是招標文件關鍵點仍需由招標人來斟酌確定。
三
工程總承包招標的關鍵點
1.建設單位提供的資料
《管理辦法》第七條規(guī)定，采用工程總承包方式的政府投資項目，原則上應當在初步設計審批完成后進行工程總承包項目發(fā)包。項目取得初步設計及概算批復后，設計方案、技術標準、功能定位等都已基本確定，發(fā)包人須嚴格按照批準的設計文件進行施工建設，不得擅自增加建設內容、提高建設標準、擴大建設規(guī)模、改變建設方案，總投資不得超過概算批復金額?！豆芾磙k法》要求政府投資項目應在取得初步設計批復后進行發(fā)包，不但有利于政府主管部門對項目的引導，也有利于對財政資金的監(jiān)管。
發(fā)包人在招標時應提供水文地質、工程地質、地下管網(wǎng)、地形地貌等勘察資料，現(xiàn)場及施工條件，以及可研、方案、初步設計階段的成果文件等前期資料。這樣做，一方面便于承包人全面深入地了解項目的具體情況，合理評估風險，選擇合適的投標策略；另一方面便于發(fā)承包雙方在合同執(zhí)行階段準確判斷工程是否發(fā)生變更，避免雙方耗費大量時間和精力來界定和變更，影響項目的造價和進度控制。另外，地勘的準確性直接關系工程造價和工期，初步設計完成后，項目的總平面圖便已確定，完全具備實施詳勘的條件，因此建議發(fā)包人應在項目詳勘完成后再啟動EPC招標，以降低發(fā)承包雙方的風險。
2.“發(fā)包人要求”的編制
《管理辦法》第九條規(guī)定，發(fā)包人要求應“列明項目的目標、范圍、設計和其他技術標準”。在以往的項目中，就曾發(fā)現(xiàn)有部分招標文件的“發(fā)包人要求”內容完全照抄可研或初步設計的說明，工作人員事先根本就沒有認真研究及論證，導致發(fā)承包雙方在項目實施過程中產(chǎn)生分歧。需要指出的是，每個項目因其背景、現(xiàn)實條件、目的和發(fā)包人使用需求等均不相同，因此會作出不同的約定。所以，相關工作人員應對“發(fā)包人要求”的編制予以高度重視，絕不能簡單摘抄可研或初步設計的說明了事。
“發(fā)包人要求”內容應包括功能要求、工程范圍、工藝安排或要求、時間要求、技術要求、竣工試驗、竣工驗收、竣工后試驗、文件要求、工程項目管理規(guī)定等。發(fā)包人應事先充分研究項目的背景、特點、目的等，并征求相關部門、單位、利害人的意見，形成清晰明確的“發(fā)包人要求”，優(yōu)先采用定量評估方式。建議發(fā)包人可以組織專家論證會，對“發(fā)包人要求”的合理性和可執(zhí)行性進行論證，論證通過后再發(fā)布。同時，“發(fā)包人要求”應優(yōu)先采用初步設計圖紙、圖表等方式并結合文字說明進行定量描述。
3.招標控制價的編制
工程總承包評標辦法大多是采用綜合評估法，《招標評標辦法》規(guī)定投標報價的權重為0.35~0.50，因此招標控制價的確定是編制招標文件最關鍵的內容之一?！墩袠嗽u標辦法》第八條規(guī)定，招標文件應明確最高投標限價的計算方法和編制依據(jù)。在傳統(tǒng)的施工總承包模式下，招標控制價的計量計價基礎是經(jīng)審查后的施工圖紙以及相配套的定額，計算規(guī)則清晰，爭議較少。而在EPC模式下，工程費用招標控制價編制依據(jù)是“發(fā)包人要求”，對于政府投資的房建和市政項目來說就是初步設計等資料。EPC模式的計量計價基礎與傳統(tǒng)模式的概念和方式完全不同，招標控制價的編制階段已從傳統(tǒng)的施工圖設計前移至初步設計。實踐中，工程費用的招標控制價編制通常有三種方法。
（1）清單計價法。EPC項目的招標圖紙雖然是初步設計文件，但是對于建設內容明確、技術方案成熟的項目，可以通過深化圖紙的方式，使其深度達到編制清單的標準，并按清單編制原則計量計價。難點在于如何準確掌握深化圖紙的標準，設計單位需要與預算編制單位密切對接，確保深化的圖紙能夠滿足清單計價編制的要求。缺點在于對于一些專業(yè)來說，若深化圖紙滿足了清單計價編制的要求，圖紙深度基本上達到了施工圖深度，不利于后期承包人提出設計優(yōu)化和合理化建議。
（2）概算下浮法。EPC項目招標圖紙為初步設計文件，對應的造價深度為工程概算。政府投資EPC項目發(fā)包前須取得政府主管部門的概算批復，發(fā)包人應當加強對建設項目的投資控制和管理，將其控制在批復的概算金額內，因此可采用概算批復成果作為招標控制價。在實際操作中，概算批復的工程費用往往偏高，為了控制工程投資，也可采取概算成果下浮一定比例來確定，下浮的比例可借助大數(shù)據(jù)信息化手段，通過調查、分析、計算以往類似項目的造價與概算對比來綜合取定。
（3）指標計算法。指標計算法是指使用數(shù)據(jù)庫內相應的指標，再利用人材機價格指數(shù)進行實時修正，從而得到符合項目實際情況的對應造價，其準確程度介于清單計價法和概算下浮法之間。這種方法的基礎是有完善的大數(shù)據(jù)指標庫可供參考，難點在于如何建立大數(shù)據(jù)庫以及大數(shù)據(jù)庫的精確度問題。建立數(shù)據(jù)庫是個系統(tǒng)工程，通過對以前單個項目的造價指標進行分析、梳理、匯總，才能形成數(shù)據(jù)庫的要素、標準和層次。指標一般分為綜合指標單價（如房屋建筑以建筑面積計，市政道路以路幅面積計）和分部工程指標單價（如房屋建筑的分部工程裝修、給排水、電氣、消防、暖通、弱電等分別以建筑面積計）。
4.合同價格的形式
《管理辦法》第十六條規(guī)定，政府投資項目的工程總承包應當合理確定合同價格形式。由此可見，《管理辦法》對政府投資EPC項目的合同價格形式?jīng)]提出傾向性的建議，這與國家對政府投資項目、財政資金的管理要求有關，甚至部分省市要求對EPC項目的預算、結算、決算進行全過程評審及監(jiān)督。因此，發(fā)包人可綜合考慮項目的特點、自身的管理水平、地方性規(guī)定等因素，自行選擇合同價格形式。實踐中，EPC項目合同一般有三種價格形式，如表1所示。
