從八十七號令看政府采購監(jiān)管新思路
《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號）的修訂, 總結(jié)并汲取了政府采購最新的監(jiān)管實踐經(jīng)驗，澄清了當(dāng)前政府采購中易混淆的若干要點，進一步完善了政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)的制度, 使得政府采購程序更加規(guī)范。本文結(jié)合具體條文梳理了八十七號令的相關(guān)亮點，有助于讀者更好地貫徹落實相關(guān)規(guī)定。
《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號）（簡稱“八十七號令”）正式頒布已經(jīng)一年多了。作為承接財政部十八號令的新規(guī)章，八十七號令不僅全盤接起十八號令原來承擔(dān)的政府采購最常用基礎(chǔ)性法律規(guī)定的地位，更是總結(jié)并汲取了政府采購最新的監(jiān)管實踐經(jīng)驗，澄清了當(dāng)前政府采購中易混淆的若干要點，精準(zhǔn)回答了政府采購行業(yè)共同的實務(wù)疑問，體現(xiàn)了新的監(jiān)管思路，可謂亮點紛呈。這些“守正出奇”的調(diào)整，具體可以歸結(jié)為六個方面。
一、正視實踐，八十七號令將基層積累的有效經(jīng)驗上升為通用規(guī)范
例如，對于目前正在推動的政府采購預(yù)算管理與內(nèi)控制度，八十七號令第六條做了明確表述。
關(guān)于實踐中普遍認為是關(guān)聯(lián)關(guān)系投標(biāo)卻苦于沒有明確條文對應(yīng)的情況，八十七號令第八條第二款給出明確表述，即“采購代理機構(gòu)及其分支機構(gòu)不得在所代理的采購項目中投標(biāo)或者代理投標(biāo)，不得為所代理的采購項目的投標(biāo)人參加本項目提供投標(biāo)咨詢?！?/span>
對于實踐中招標(biāo)文件往往給出投標(biāo)最高限價的現(xiàn)象，八十七號令第十二條給予了認可，但同時重申不得設(shè)定最低限價。
八十七號令還特別照顧到了實務(wù)中約定俗稱卻無對應(yīng)條文的細節(jié)問題，比如第十六條把發(fā)布的公告期限定義為“自省級以上財政部門指定媒體最先發(fā)布公告之日起算”，科學(xué)且符合常理。
第十九條規(guī)定，“如未在招標(biāo)公告、資格預(yù)審公告或者投標(biāo)邀請書中載明是否接受聯(lián)合體投標(biāo)，不得拒絕聯(lián)合體投標(biāo)?！边@也正是基層監(jiān)管的日常尺度。
至于政府采購行業(yè)內(nèi)約定俗成的投標(biāo)有效期問題，第二十三條在政府采購條文中首次明確“投標(biāo)文件中承諾的投標(biāo)有效期應(yīng)當(dāng)不少于招標(biāo)文件中載明的投標(biāo)有效期”。與《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第二十六條規(guī)定的“投標(biāo)保證金有效期應(yīng)當(dāng)與投標(biāo)有效期一致”，有明顯進步。
至于采購人或代理機構(gòu)如何組織投標(biāo)人現(xiàn)場考察和召開答疑會，如何依照法定程序簽收投標(biāo)文件，開標(biāo)現(xiàn)場密封情況如何檢查，投標(biāo)人不足三家是否仍需形式性開標(biāo)的問題，八十七號令第二十六條、第三十三條、第四十一條均在現(xiàn)有的地方性規(guī)范或者實務(wù)普遍操作基礎(chǔ)上，給予了明確規(guī)范。
第四十條規(guī)定，“開標(biāo)由采購人或者采購代理機構(gòu)主持，邀請投標(biāo)人參加。評標(biāo)委員會成員不得參加開標(biāo)活動。” 明確了專家的出席范圍，究竟是否需要參加開標(biāo)有了公論。第四十二條規(guī)定的開標(biāo)記錄應(yīng)由參加開標(biāo)的各投標(biāo)人代表和相關(guān)工作人員簽字確認并存檔，“投標(biāo)人未參加開標(biāo)的，視同認可開標(biāo)結(jié)果”。
第八十五條規(guī)定的“日”的計算以及第八十六條規(guī)定的“以上、以內(nèi)”等條文表述的具體含義，實現(xiàn)了與《民法總則》的無縫對接。第三十七條規(guī)定的“視為”串通投標(biāo)的行為與《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第四十條實現(xiàn)有效對接。
第六十四條將財政部規(guī)范性文件中實踐證明行之有效的修改評標(biāo)結(jié)果上升為規(guī)章，即只有在“分值匯總計算錯誤、分項評分超出評分標(biāo)準(zhǔn)范圍、評標(biāo)委員會成員對客觀評審因素評分不一致、經(jīng)評標(biāo)委員會認定評分畸高畸低”這四種情形下，才可修改評標(biāo)結(jié)果。
正是這種對現(xiàn)實規(guī)范的有效升華與對采購細節(jié)的“關(guān)照”，讓業(yè)內(nèi)人士對于八十七號令并無違和感，反而油然而生出親切之情。在筆者看來，八十七號令是政府采購從業(yè)人員規(guī)范操作的“摯友”，以及從事采購行業(yè)必翻的“寶典”。
二、直面問題，八十七號令對實務(wù)中的“疑難雜癥”給出獨有的解決方案
八十七號令縱有“摯友”的一面，但作為一部規(guī)范性文件，亦不乏“諍友”的“氣度”。八十七號令直面若干政府采購實務(wù)中多年存在的老大難問題和制度漏洞，或單刀直入，或釜底抽薪，給出了思路清晰的解決之道，讓監(jiān)管更有抓手，讓執(zhí)行更有準(zhǔn)星。
1．在資質(zhì)設(shè)定上，嚴格落實投標(biāo)非歧視的問題
在構(gòu)建全國統(tǒng)一的政府采購市場過程中，一個繞不開的障礙是形形色色的地方保護主義?？傆袆萘榱藵M足地方或者個體的私欲，在設(shè)置招標(biāo)資質(zhì)條件上做手腳。對此，八十七號令第十七條以列舉的方式做了嚴格規(guī)定。按照此規(guī)定，“采購人、采購代理機構(gòu)不得將投標(biāo)人的注冊資本、資產(chǎn)總額、營業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤、納稅額等規(guī)模條件作為資格要求或者評審因素，也不得通過將除進口貨物以外的生產(chǎn)廠家授權(quán)、承諾、證明、背書等作為資格要求，對投標(biāo)人實行差別待遇或者歧視待遇?！?/span>
也許是怕列舉式的限制有疏漏，不解渴，八十七號令又追加了第二十五條，即“招標(biāo)文件、資格預(yù)審文件的內(nèi)容不得違反法律、行政法規(guī)、強制性標(biāo)準(zhǔn)、政府采購政策，或者違反公開透明、公平競爭、公正和誠實信用原則。有前款規(guī)定情形，影響潛在投標(biāo)人投標(biāo)或者資格預(yù)審結(jié)果的，采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)修改招標(biāo)文件或者資格預(yù)審文件后重新招標(biāo)。”這在很大程度上斷絕某些人想在招標(biāo)文件里夾帶“私貨”的念想。
2．在資質(zhì)審查權(quán)限上，將投標(biāo)人資格性審查權(quán)力前移至采購人和代理機構(gòu)，符合性審查仍由評標(biāo)委員會確定
第四十四條規(guī)定，“公開招標(biāo)采購項目開標(biāo)結(jié)束后，采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法對投標(biāo)人的資格進行審查。合格投標(biāo)人不足3家的，不得評標(biāo)?！边@是對十八號令資格性、符合性審查權(quán)力均由評標(biāo)委員會行使模式的重大變更，有利于代理機構(gòu)和專家各司其職，發(fā)揮長項，加快具體評審進程。
3．在規(guī)范評審上，從細化評審要素和加大信息公開兩個方面著力
第五十五條對綜合評分法評審因素如何細化與量化提出了明確要求，需包括投標(biāo)報價、技術(shù)或者服務(wù)水平、履約能力、售后服務(wù)等，且資格條件不得作為評審因素。更新了貨物、服務(wù)項目的價格分比值。不再限定貨物項目價格分比值30%~60%，服務(wù)項目價格分比值10%~30%，而是統(tǒng)一設(shè)定貨物價格分最低比值30%，服務(wù)分最低10%，不設(shè)價格上限，讓采購人自由決定價格應(yīng)該占據(jù)的評分比例。
第六十九條第五款把政府采購信息公開又向前推進了一大步，規(guī)定對未通過資格審查的投標(biāo)人，應(yīng)當(dāng)告知其未通過的原因；采用綜合評分法評審的，還應(yīng)當(dāng)告知未中標(biāo)人本人的評審得分與排序。該規(guī)定有效保障了投標(biāo)人的知情權(quán)，有利于疏導(dǎo)未中標(biāo)人的心理，也為投標(biāo)人依法維權(quán)提供了新的依據(jù)。
4．在招投標(biāo)市場建設(shè)上，讓同一品牌不同代理商如何競爭有規(guī)范
對于同一品牌的不同代理商同時來投標(biāo)能否計作不同供應(yīng)商，八十七號令第三十一條明確無誤地說“不”。理由自然是為了促進供應(yīng)商品牌競爭而不是單純價格之爭，也能一定程度上起到杜絕圍標(biāo)的作用，比之前《關(guān)于多家代理商代理一家制造商的產(chǎn)品參加投標(biāo)如何計算供應(yīng)商家數(shù)的復(fù)函》（財辦庫﹝2003﹞38號文）又前進了一大步，也更便于把握。
5．在應(yīng)對低于成本投標(biāo)的難題上，八十七號令也做出積極探索
第六十條規(guī)定，“評標(biāo)委員會認為投標(biāo)人的報價明顯低于其他通過符合性審查投標(biāo)人的報價，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠信履約的，應(yīng)當(dāng)要求其在評標(biāo)現(xiàn)場合理的時間內(nèi)提供書面說明，必要時提交相關(guān)證明材料；投標(biāo)人不能證明其報價合理性的，評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)將其作為無效投標(biāo)處理?！碑?dāng)然，這也對評標(biāo)委員會提出了更高的要求，實踐中落實質(zhì)量如何，就要看專家們的能力與擔(dān)當(dāng)了。
6．在履約驗收上，八十七號令使出了“殺手锏”
第七十四條規(guī)定，“采購人應(yīng)當(dāng)及時對采購項目進行驗收?！边@意味著履約驗收成為政府采購招標(biāo)項目一個必不可少的步驟，不再可有可無。本條同時規(guī)定，“采購人可以邀請參加本項目的其他投標(biāo)人或者第三方機構(gòu)參與驗收。參與驗收的投標(biāo)人或者第三方機構(gòu)的意見作為驗收書的參考資料一并存檔?！边@一充分考慮了投標(biāo)人間利益沖突與制約，提高驗收公正度的方法，是之前理論界一直討論的保證履約驗收不走過場建議的升華，也與《財政部關(guān)于進一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導(dǎo)意見》（財庫〔2016〕205號）有關(guān)規(guī)定遙相呼應(yīng)。
7．對采購人不規(guī)范行為重拳出擊，修補相應(yīng)規(guī)范漏洞
八十七號令第二十九條對于采購人無故終止招標(biāo)任務(wù)再上“緊箍咒”。規(guī)定采購人、采購代理機構(gòu)在發(fā)布招標(biāo)公告、資格預(yù)審公告或者發(fā)出投標(biāo)邀請書后，除因重大變故采購任務(wù)取消情況外，不得擅自終止招標(biāo)活動。如果終止招標(biāo)，還需在“原公告媒體”上發(fā)布終止公告，以書面形式通知潛在投標(biāo)人并報告財政部門，并按要求退還招標(biāo)文件費及投標(biāo)保證金。這樣就系統(tǒng)地解決了某些“雞賊”采購人當(dāng)項目出現(xiàn)問題時，簡單發(fā)一個暫停公告，之后就再也不提此項目的弊端。結(jié)合年度政府采購預(yù)算和采購計劃，財政部門就可以認定這樣的“暫停”項目實質(zhì)等同于終止項目，并可依據(jù)該條款進行監(jiān)管與規(guī)整。
8．對“不良”評審行為說“不”，體現(xiàn)了對專家權(quán)責(zé)對等的要求
對于評標(biāo)時專家的不規(guī)范行為，八十七號令也加大了規(guī)范力度。第六十二條歸納指出了評標(biāo)委員會不應(yīng)有七類行為，并指定如有其中五項，評審意見無效并不得獲取評審勞務(wù)、差旅費用。
9．對保證金管理與時俱進，更接地氣有利執(zhí)行
在幾次全國代理機構(gòu)大檢查中，對于代理機構(gòu)保證金的收取及退還都是檢查指定事項。檢查中發(fā)現(xiàn)，固然有代理機構(gòu)違規(guī)不按時退還保證金，也有一部分代理機構(gòu)喊冤，稱想退但找不到供應(yīng)商。對于這個問題的解決，財政部采取了雙管齊下的方式：一方面在《政府采購法實施條例中》第三十三條規(guī)定保證金需以非現(xiàn)金形式給付，明確使保證金給付痕跡可追溯；一方面又在八十七號令第三十八條中予以規(guī)范，因“投標(biāo)人自身原因?qū)е聼o法及時退還的”，采購人和代理機構(gòu)可不必負相應(yīng)責(zé)任，這就達到了規(guī)范與現(xiàn)實的較好融合，使得規(guī)范保證金的收取與退還達到指定效果。
10．重申專家?guī)焓〖壺斦芾頇?quán)限，為全國專家?guī)煲惑w化共享與公共資源整合指明方向
第四十八條第一款規(guī)定，“采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)從省級以上財政部門設(shè)立的政府采購評審專家?guī)熘?，通過隨機方式抽取評審專家?！边@就再次明確了省級以上財政部門有管理專家?guī)鞕?quán)限，與《政府采購評審專家管理辦法》（財庫〔2016〕198號）實現(xiàn)有效銜接，也是其與已廢止的專家管理辦法（財庫〔2003〕119號）的明顯不同。
11．進一步明確重新評審的標(biāo)準(zhǔn)
第六十七條規(guī)定了評標(biāo)委員會或者其成員存在五類情形導(dǎo)致評標(biāo)結(jié)果無效的，采購人、采購代理機構(gòu)可以重新組建評標(biāo)委員會進行評標(biāo)，并書面報告本級財政部門，但采購合同已經(jīng)履行的除外。
三、堅守正道，八十七號令下大力氣落實“放管服”相關(guān)要求
如何落實好國務(wù)院關(guān)于“放管服”的要求，八十七號令做了大量工作，從財政部的相關(guān)說明中也能夠看出。
1．大膽放
八十七號令中有大量的條文體現(xiàn)了敢于放權(quán)的監(jiān)管思路。
把公開招標(biāo)限額的確定進一步下放?！墩少彿ā返诙邨l規(guī)定，“采購貨物或者服務(wù)采用公開招標(biāo)的具體數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，屬于地方預(yù)算的政府采購項目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。即省級政府可確定公開招標(biāo)限額?！卑耸咛柫罾飳Υ诉M行了進一步明確，第四條規(guī)定，“屬于地方預(yù)算的政府采購項目，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實際情況，可以確定分別適用于本行政區(qū)域省級、設(shè)區(qū)的市級、縣級公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)?！睂嵺`操作中，市縣的公開招標(biāo)數(shù)額往往是由其本級財政部門確定后，報省級財政部門確定。八十七號令明確了省市縣三級可以有不同的公開招標(biāo)限額，既體現(xiàn)了規(guī)章的指導(dǎo)性，也不乏靈活性。
第六十四條進一步完善了上位法的相關(guān)規(guī)定，明確了擬制的特定情形下啟動重新評審的程序，把啟動的權(quán)力放給采購人和代理機構(gòu)，并要求在評審結(jié)果被改變時要書面報告本財政部門。財庫﹝2012﹞69號文中曾規(guī)定，“評審結(jié)果匯總完成后，采購人、采購代理機構(gòu)和評審委員會均不得修改評審結(jié)果或者要求重新評審，但資格性檢查認定錯誤、分值匯總計算錯誤、分項評分超出評分標(biāo)準(zhǔn)范圍、客觀分評分不一致、經(jīng)評審委員會一致認定評分畸高畸低的情形除外。出現(xiàn)上述除外情形的，評審委員會應(yīng)當(dāng)現(xiàn)場修改評審結(jié)果，并在評審報告中明確記載?！币簿褪钦f，出現(xiàn)前述問題時，可以重新評審，但沒有明確誰可以啟動重新評審，實踐中往往是財政部門具有重啟評審的權(quán)力。而八十七號令第六十四條則明確了一旦出現(xiàn)前述問題，采購人和代理機構(gòu)具有重啟評審權(quán)力，改變采購結(jié)果了還要報告財政部門。
第十一條詳細規(guī)范了采購人應(yīng)如何完善需求，把確定采購需求的權(quán)力完全放給采購人。
第四十五條把記錄專家履職情況的權(quán)力也放給采購人和代理機構(gòu)，要求采購人和代理機構(gòu)要對評審專家在政府采購活動中的職責(zé)履行情況予以記錄，并及時將有關(guān)違法違規(guī)行為向財政部門報告。
第四十七條把評標(biāo)委員會需7人以上單數(shù)的預(yù)算金額標(biāo)準(zhǔn)由300萬元提高到1000萬元。
2．嚴管理
第五條在落實政府采購政策上增加了節(jié)約能源的表述，采購人如果有新能源產(chǎn)品而不使用，就不符合規(guī)定。
第七十七條壓實了采購人的責(zé)任，尤其是指出采購人未按要求編制采購需求、未在規(guī)定時間內(nèi)確定中標(biāo)人、向中標(biāo)人提出不合理要求作為簽訂合同條件的，也要接受相關(guān)處罰。
至于第七十八條提到的對設(shè)定最低限價、未按規(guī)定進行資格預(yù)審或資格審查、違規(guī)確定招標(biāo)文件售價、未按規(guī)定對采購過程全程錄音錄像、擅自終止招標(biāo)活動、違規(guī)重新評審和不按規(guī)定退還保證金等多種違規(guī)行為將進行處分及罰款的舉措，也有效堵住了以往采購人、代理機構(gòu)逃避監(jiān)管法無所依的漏洞。
第二十二條規(guī)范了對樣品的使用，尤為重要的是，要求采購人對中標(biāo)人提供的樣品封存，并作為履約驗收的參考，可謂是解決履約驗收老大難問題的針對性之舉。
3．重服務(wù)
八十七號令采取了多種方式降低投標(biāo)人投標(biāo)成本，除了在第十四條重申招標(biāo)文件售賣需按彌補成本原則外，第二十一條第二款則規(guī)定了資格預(yù)審文件應(yīng)當(dāng)免費提供，第二十二條規(guī)定一般不要求投標(biāo)提供樣品。
四、巧施妙手，八十七號令讓冷僻法條重新煥發(fā)生機
八十七號令的一些條文，關(guān)注到了政府采購一些日常不太常用的規(guī)范、程式，以及一些資深采購人都有可能忽略的細節(jié)，對現(xiàn)有規(guī)定加以補充、細化，對實務(wù)起到了非常好的指導(dǎo)作用?？梢哉f，相關(guān)條文的出臺既在意料之外，又在情理之中。
1．邀請招標(biāo)巧規(guī)范，推動邀請招標(biāo)程序“起死回生”
邀請招標(biāo)程序，以往法規(guī)由于沒有明確相關(guān)實施細節(jié)，尤其是未明確如何實施隨機抽取供應(yīng)商，致使邀請招標(biāo)幾乎處于棄置狀態(tài)。
八十七號令首次明確了邀請招標(biāo)的具體程序，為邀請招標(biāo)的準(zhǔn)確適用奠定了基礎(chǔ)。第十四條規(guī)定，“采用邀請招標(biāo)方式的，采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過發(fā)布資格預(yù)審公告征集、從省級以上人民政府財政部門建立的供應(yīng)商庫中選取、采購人書面推薦等方式產(chǎn)生符合資格條件的供應(yīng)商名單，并從中隨機抽取3家以上供應(yīng)商向其發(fā)出投標(biāo)邀請書?！?/span>
本條第三款規(guī)定了隨機抽取供應(yīng)商總數(shù)數(shù)量要求。第四款規(guī)定，“隨機抽取是指通過抽簽等能夠保證所有符合資格條件供應(yīng)商機會均等的方式選定供應(yīng)商。隨機抽取供應(yīng)商時，應(yīng)當(dāng)有不少于兩名采購人工作人員在場監(jiān)督，并形成書面記錄，隨采購文件一并存檔?！钡谖蹇钜?guī)定，“投標(biāo)邀請書應(yīng)當(dāng)同時向所有受邀請的供應(yīng)商發(fā)出。”
第六十九條第四款規(guī)定，“邀請招標(biāo)采購人采用書面推薦方式產(chǎn)生符合資格條件的潛在投標(biāo)人的，還應(yīng)當(dāng)將所有被推薦供應(yīng)商名單和推薦理由隨中標(biāo)結(jié)果同時公告。”
通過以上法條，一個相對完整、嚴密、可操作的邀請招標(biāo)模式就建立了起來。
2．分包聲明巧公開，有力遏制非法分包、轉(zhuǎn)包
第三十五條規(guī)定，投標(biāo)人擬在中標(biāo)后將中標(biāo)項目的非主體、非關(guān)鍵性工作分包的，應(yīng)當(dāng)在“投標(biāo)文件中載明”分包承擔(dān)主體，分包承擔(dān)主體應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)資質(zhì)條件且不得再次分包。這樣讓投標(biāo)人把原本“水下面”的分包過程清清楚楚地放在承諾里“浮出水面”，無論你“水多深”，該公開的依然得到公開，既保證了采購人的知情權(quán)，也便于財政部門、審計部門和社會公眾進行監(jiān)督。
3．投標(biāo)競爭巧規(guī)范，有力維護投標(biāo)秩序
第三十六條規(guī)定，投標(biāo)人除應(yīng)當(dāng)遵循公平競爭的原則，不得惡意串通外，還“不得妨礙其他投標(biāo)人的競爭行為”“不得損害采購人或者其他投標(biāo)人的合法權(quán)益”。違者評標(biāo)委員會將認定其投標(biāo)無效，并書面報告本級財政部門。這樣，投標(biāo)人在評審現(xiàn)場勾肩搭背、不聽勸阻硬闖評審現(xiàn)場、激烈對決并大打出手等嚴重影響評審秩序的行為，將依照此法條得到有效制止。
4．細化定標(biāo)方式，避免不必要爭議
第六十八條規(guī)定，“采購人應(yīng)當(dāng)自收到評標(biāo)報告之日起５個工作日內(nèi)，在評標(biāo)報告確定的中標(biāo)候選人名單中按順序確定中標(biāo)人。中標(biāo)候選人并列的，由采購人或者采購人委托評標(biāo)委員會按照招標(biāo)文件規(guī)定的方式確定中標(biāo)人；招標(biāo)文件未規(guī)定的，采取隨機抽取的方式確定?！贝藯l有非常豐富的實踐價值：一是制止了采購人的非法定標(biāo)，即不按中標(biāo)候選人順序定標(biāo)；二是在出現(xiàn)中標(biāo)人并列情況下，給采購人、代理機構(gòu)以異常處置的權(quán)利。比如綜合評分法在分數(shù)相同的情況下，可以在招標(biāo)文件中規(guī)定價低者排在前面。采用最低評標(biāo)價法的，價格相同的，招標(biāo)文件可以規(guī)定主要商務(wù)條件優(yōu)惠的排在前面；三是招標(biāo)文件如果沒有規(guī)定，可采取抽簽方式?jīng)Q定，最大限度地保證了評審不會因“奇葩問題”而“進退不得”。
5．彌補制度空白，準(zhǔn)確界定項目采購屬性
對于混合項目采購屬性如何界定的難題，八十七號令第七條規(guī)定，“采購人應(yīng)當(dāng)按照財政部制定的《政府采購品目分類目錄》確定采購項目屬性。按照《政府采購品目分類目錄》無法確定的，按照有利于采購項目實施的原則確定?！毕噍^于征求意見稿第六條中“同一招標(biāo)項目中含有貨物、服務(wù)不同采購對象的，以占項目資金比例最高的采購對象確定項目屬性”的表述，八十七號令正式文本為求嚴密合理，在保證可操作性的前提下，用語更加原則化。例如當(dāng)前很多PPP項目中都存在大量的貨物、工程、服務(wù)混雜的情況，具體按照哪一類打分，標(biāo)準(zhǔn)并不太明確，八十七號令出臺后，細化了貨物、工程、服務(wù)的項目屬性，實際操作中，業(yè)界可以按此明確PPP采購相關(guān)操作。
6．對資格預(yù)審文件、資格預(yù)審公告等以往的規(guī)范空白，做出正面回應(yīng)
第二十七條規(guī)定如何修改澄清資格預(yù)設(shè)文件，第十八條不但詳細規(guī)定了資格預(yù)審公告的發(fā)布時限，其第二款更是明確規(guī)定，“公開招標(biāo)進行資格預(yù)審的，招標(biāo)公告和資格預(yù)審公告可以合并發(fā)布”。這樣的制度設(shè)計，有效地減少了采購流程中不必要的等待時間，對于PPP這種強制資格預(yù)審的項目，指導(dǎo)意義更顯著。
7．聚焦對采購“僵局”的處理，讓評審中的異常事件處理有法可依
比如專家因故缺席、回避或健康原因?qū)е略u標(biāo)委員會停擺該如何處理，第四十九條給出的方法是依法補足后再評，原評標(biāo)專家意見無效。如果無法補足，則停止評標(biāo)，封存文件，重新組建評委會再評審，原評委會意見無效。
第六十五條對于招標(biāo)文件出現(xiàn)問題導(dǎo)致無法繼續(xù)評審的處理，提出了相應(yīng)的方法，即“停止評標(biāo)工作，與采購人或者采購代理機構(gòu)溝通并作書面記錄。采購人或者采購代理機構(gòu)確認后，應(yīng)當(dāng)修改招標(biāo)文件，重新組織采購活動?！?/span>
這些現(xiàn)實適應(yīng)性強、具有問題導(dǎo)向的法條，讓八十七號令在執(zhí)行使用時，相關(guān)人員會更加得心應(yīng)手。
五、規(guī)范格式，從八十七號令看政府范本即將出臺
八十七號令有多條用來規(guī)范相關(guān)的格式化條款，相關(guān)條款如此完備，以致我們甚至可以預(yù)見，業(yè)界千呼萬喚的政府采購范本，其實已經(jīng)呼之欲出。
例如，第十五條詳細規(guī)定了資格預(yù)審公告的格式。第二十條詳細規(guī)范了招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)包括的十六項主要內(nèi)容，并且著重指出，“對于不允許偏離的實質(zhì)性要求和條件，采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中規(guī)定，并以醒目的方式標(biāo)明?！?/span>
第二十一條第一款規(guī)定了資格預(yù)審文件的八項主要內(nèi)容。第五十八條規(guī)定了評標(biāo)報告的六項主要內(nèi)容。第六十三條規(guī)定了投標(biāo)無效的六項內(nèi)容，這可以作為招標(biāo)文件范本的重要組成部分。第六十九條規(guī)定了中標(biāo)公告的主要格式。第七十二條規(guī)定了政府采購合同應(yīng)當(dāng)包括采購人與中標(biāo)人的名稱和住所、標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量、價款或者報酬、履行期限及地點和方式、驗收要求、違約責(zé)任、解決爭議的方法等內(nèi)容。
六、現(xiàn)實妥協(xié)，從八十七號令看法條的歷史遺憾
八十七號令創(chuàng)設(shè)的很多采購具體規(guī)定，都是與時俱進并且可以行之有效的規(guī)定。但囿于現(xiàn)實實踐，要完全發(fā)揮其效果，還需后續(xù)出臺相關(guān)規(guī)定進行配合。
例如，第九條第二款規(guī)定，“采購人自行組織開展招標(biāo)活動的，應(yīng)有與采購項目專業(yè)性相適應(yīng)的專業(yè)人員?！痹谡袠?biāo)師職業(yè)資格取消之后，專業(yè)人員如何界定尚不清晰，因此自行采購這塊領(lǐng)域，還是會有一些模糊不清的地方，需要后續(xù)規(guī)定接力規(guī)范。
第三十六條規(guī)定的惡意串通和第三十七條規(guī)定的串通投標(biāo)，兩者關(guān)系及其概念內(nèi)涵并無清晰定義，實務(wù)操作中認定會有困難。
第三十九條第二款規(guī)定，“采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對開標(biāo)、評標(biāo)現(xiàn)場活動進行全程錄音錄像。錄音錄像應(yīng)當(dāng)清晰可辨，音像資料作為采購文件一并存檔?！痹谀壳霸u標(biāo)場所主要集中在公共資源交易中心進行的現(xiàn)實情況下，代理機構(gòu)從交易中心拷貝錄像需要耗費精力，相關(guān)人員在錄像拷貝中是否能保證不泄密，不錯給錄像等，都需要地方出臺細則來落實。
第四十二條第二款規(guī)定，“投標(biāo)人代表對開標(biāo)過程和開標(biāo)記錄有疑義，以及認為采購人、采購代理機構(gòu)相關(guān)工作人員有需要回避的情形的，應(yīng)當(dāng)場提出詢問或者回避申請。采購人、采購代理機構(gòu)對投標(biāo)人代表提出的詢問或者回避申請應(yīng)當(dāng)及時處理?！薄凹皶r處理”的措辭，應(yīng)當(dāng)是充分考慮到提高現(xiàn)場采購程序推進效率。但對比《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第四十四條第三款“投標(biāo)人對開標(biāo)有異議的，應(yīng)當(dāng)在開標(biāo)現(xiàn)場提出，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)當(dāng)場作出答復(fù)，并制作記錄”的要求，兩者還是有某種程度的沖突之處的。
第七十六條規(guī)定了采購人、采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立真實完整的招標(biāo)采購檔案，妥善保存每項采購活動的采購文件的義務(wù)，但并沒有提及電子檔案的保存及效力。這可能與第八十三條有關(guān)，即“政府采購貨物服務(wù)電子招標(biāo)投標(biāo)、政府采購貨物中的進口機電產(chǎn)品招標(biāo)投標(biāo)有關(guān)特殊事宜，由財政部另行規(guī)定”。財政部有可能另行出臺規(guī)定，推廣電子標(biāo)，緩解目前存儲紙質(zhì)采購檔案的種種資金浪費與不便。
總而言之，八十七號令對于政府采購貨物和服務(wù)的招投標(biāo)管理，影響巨大。八十七號令顯示的監(jiān)管思路與創(chuàng)設(shè)的采購程序，將對以后采購的良性實踐釋放積極效應(yīng)。
作者：張澤明
作者單位：大連海關(guān)
來源：《招標(biāo)采購管理》
